四问北京“行政副中心”
■ 行政副中心怎么建？为什么是通州？
■ 《瞭望》采访多位相关负责人、专家学者
■ 附《通州：从漕运码头到行政副中心》
从保定传言为首都“政治副中心”，到多地争作北京“副中心”，自从京津冀协同发展上升为国家战略之后，关于“副中心”的猜想和讨论从未停止。7月11日闭幕的中共北京市委全会正式公布，聚焦通州，加快市行政副中心的规划建设。行政副中心花落“通州”，让历时一年多的“副中心”之争有了阶段性的结果。
2500多年前，通州成为京杭大运河的起点；如今，西接北京城、东承河北、紧临天津，身处京津冀腹地的通州，又被历史赋予了新的使命。行政功能东移，将会给饱受“大城市病”困扰的北京带来哪些转变？又将如何让被称为“睡城”的通州焕发出新的生机？行政副中心规划建设的每一步，都会与首都北京的未来紧密相连，并牵动京津冀协同发展国家战略实施的前进步伐。
什么是行政副中心
北京市委全会审议通过的《关于贯彻落实〈京津冀协同发展规划纲要〉的意见》不仅提出要“聚焦通州，深化方案论证，加快市行政副中心的规划建设”，而且明确指出“有序推动北京市属行政事业单位整体或部分向市行政副中心转移”。
承接中心城区的行政功能，是行政副中心肩负的最重要任务，并将以此带动其他功能的疏解。北京市规划委主任黄艳在接受《瞭望》新闻周刊采访时对此作了阐释：要通过中心城存量功能的疏解，把适宜的行政事业单位功能成建制整体转移过去，从而带动一些商务、文化、会展等功能聚集，通过功能的聚集，逐步带动中心城人口向通州转移。
近十年来，北京城市发展“摊大饼”式地蔓延着，人口资源环境压力日益增大，带来的问题到了必须用严峻两字形容的地步。最突出的一个表现就是人口数量过度膨胀。截至2014年底，北京常住人口达2151.6万人，其中“容积”并不大的城六区达到了1276.3万人。
中心城功能的过多集聚，已经使北京看起来像一个“体态臃肿”“不堪重负”“步履蹒跚”的老人。尤其是北京四环以内区域，不但承担了政治、文化、国际交往、科技创新等核心功能，还聚集了大量包括一般性的制造业、区域性的物流基地和批发市场、大型教育医疗资源和大量行政、事业、服务单位等非首都功能，在带来大量人口的同时，使得资源环境承载力超过了负荷。
不少专家谈到，从国外经验看，1000万人以上的特大城市在快速发展阶段，都普遍遇到由于人口和功能过度集聚而引发的各类“大城市病”问题。而一些特大城市在应对“大城市病”问题时，往往都采取了面向区域推动城市群发展，以及建设副中心、新区和新城等方式，通过调整城市功能结构和空间布局来疏解城市中心区过于聚集的功能，也都取得了积极成效。
在国内，有研究机构统计显示，从1994年至今，全国70个大中城市中，有34座城市的行政中心已经、正在和计划搬迁。从各城市的迁移目的看，绝大多数表述为“产业集聚，结构调整，空间布局优化”。政府驻地走到哪，产业、商业资本自然就走到哪，产生集聚效应。
早在北京城市副中心概念提出之前，官方对承担疏解中心城人口和功能的区域中心的表述是重点新城。2005年国务院批复的《北京市城市总体规划（2004-2020年）》提出了新城发展战略，明确了通州、顺义、亦庄是面向未来重点发展的三个新城。
“虽然聚焦通州，但通州以及顺义、大兴等新城、部分小城镇、区域中心城市，都要有序承接非首都功能疏解，提高区域生态环境承载能力，努力提升发展质量。”北京市规划委副主任王飞说。
为什么是通州
“睡城”——这是在建设行政副中心之前，通州被北京人所冠以的称号。
目前，通州的常住人口为130万。结果，无论是连接通州与中心城区的京通快速路，还是地铁6号线、1号线、八通线延线。早上进城、晚上回通州，都是人潮涌动、车流不息。
在老通州人丁辉招眼里，通州这十几年来发展虽然很快，但住在这里的人越来越多，交通越来越拥堵。“原来的京通高速是非常方便的，但现在有时晚上11点了，回家的路行驶还非常缓慢。”丁辉招说。
在北京各具优势的区县中，行政副中心为什么选择了一个“睡城”？
应当说，早在2004年修订北京市城市总体规划时，就有计划地在通州预留了行政办公用地，准备成建制地搬过去一些机构。从现实情况来看，经过二十余年的基础设施的投入和发展建设，通州已经具备承担市行政副中心建设的基础条件。
地铁1号线、6号线等建立了中心城与通州的便捷联系；六环路、京哈、京津塘等高速公路，使通州具备了良好的对外交通条件……近年来，随着通州基础设施建设、重大产业功能性配置和环境整治等项目加快实施，基础框架已初步形成。
目前，中心城优质资源已经开始向通州转移，已有10余家中小学和医院在通州开办分校、分院；运河两岸整治的阶段目标已基本实现，完成两岸景观绿化美化面积近万亩，提升了运河两岸的综合环境水平，现在的运河已经由城市排污河道变为观光旅游的区域。最为重要的是，通州区可利用土地资源约55平方公里，为功能疏解预留了充足的空间条件。
2014年11月29日，具有地标性质的城市综合体——通州万达广场如期开业。22万平方米的建筑体量，200余商家入驻，集购物、餐饮、娱乐、休闲、商务等多种功能于一体……万达广场的影响力，形成了辐射北京东部乃至津冀周边城市的商业效应。
做大做强高端商务，实现“有城有业”，一直是通州建设发展的一个重要板块，也是该区加快产业转型的重要着力点。承接中心城功能疏解，通州似乎已渐入佳境。
行政副中心怎么建
虽然通州已经具备承担市行政副中心发展建设的基础，但依然存在产业和居住不均衡、大量居住人口带来潮汐交通压力巨大等一系列问题。可以说，公共服务设施发展水平较低、新城建设品质不高，与市行政副中心的地位相比，“达标”还有很长的路要走。
本刊记者从北京市规划委了解到，基于行政副中心的新定位，通州正在进行规划的修改调整，“优化升级”是通州新城规划的理念。
在产业升级方面，将推动批发市场、仓储物流基地以及农村集体建设用地不适宜产业等业态的退出升级，未来有可能承接CBD功能，打造高端产业。
在交通出行方面，地铁7号线还要继续东延。区域快轨将实现与机场、周边新城、周边河北区域的便捷联系。加强与中心城的快速轨道和快速路的交通联系，实现半小时到达中心城。未来将有10条轨道交通在通州境内穿行，这里将会成为北京轨道交通网络最密集的新城之一。
在公共服务方面，将会考虑为在通州工作的人群有针对性地建设住房和完善的公共服务设施，将在十余家中小学和医院在通州开办分校、分院的基础上，进一步引进优质资源，从而促进就业、居住和生活都在通州。
在生态环境方面，将对生态资源进行梳理，充分发挥水资源特色，加强河道综合整治和滨水绿地建设，提升河流水质，恢复河道自然生态功能，形成绿廊穿插、水绿结合的优美生态环境。
“通州此前的规划倾向于新增，与新定位有所偏离，我们在两年前就开始进行规划修改的评估。”黄艳说，今后通州的发展绝不是大规模的“造城运动”，而是“减量提质”，计划在明年上半年形成初步方案，符合定位，能够明确的项目会先期启动。
王飞则介绍说，未来就是要发挥通州的区位和资源优势，有效发挥通州疏解中心城人口和功能的作用，同时成为北京东部服务京津、面向环渤海区域的综合服务中心。
三地合作先导区域
“通州毗邻河北香河、大厂、三河三县，距离天津宝坻、武清也很近，这个区域应该是京津冀合作的先导区域，有相当好的发展前景。”北京市社科院副院长赵弘说，河北燕郊每天有30余万潮汐就业者，如果通州能得到好的发展，这些人就可以就近就业，缓解中心城区压力。
不仅仅对于北京中心城意义非同寻常，对于居住在河北、天津等地的百姓而言，通州的未来也被寄予了美好的期待。
本刊记者从通州区相关部门了解到，2015年，通州还将迎来沃尔沃3S店、华业花千里购物中心和华远好天地购物中心等三个商业项目开业。未来，在新城核心区，沿着运河城区段，伴随着彩虹之门、新北京中心、运河一号等地标建筑的落成，将构建彰显国际品质的高端商务集群，建设高端类金融商务区，形成运河文化主题商务区。
备受期待的环球影城主题公园被安排在北京通州区2015年40个重点项目的首位。按照任务进度表的规划，环球影城主题公园占地120公顷，总投资超过200亿元，将成为国内第一家环球主题公园，也是北京建设的首家国际一流特大型现代主题公园，竣工日期为2019年。
通过产城融合，建设综合服务中心，一个宜居宜业的新通州将呈现在人们眼前。“结合中心城功能疏解，促进通州的产城融合和职住均衡。”黄艳说，“未来的通州肯定是一个独立的新城。”
“应该引起重视的是，通州要吸取中心城区发展的经验教训，避免再走‘摊大饼’的老路，不把通州也摊出‘城市病’。”赵弘说，通州应该发展向东战略，与河北三县深度融合，形成跨区域合作的副中心城市，几个区域应该统一规划，各自实施，在基础设施共享和统筹方面应当有共同谋划，公共交通也应整体规划。LW
文/《瞭望》新闻周刊记者 任卫东 孔祥鑫 关桂峰 丁静 鲁畅
刊于《瞭望》2015年第32期
通州：从漕运码头到行政副中心
“通州，通天下之州也”。剧作家王梓夫在《通州赋》中如此写道。地处京东，通州历来为交通要道和漕运、仓储重地，是水路进京的必经之地，“一京二卫三通州”的说法由此而来。
史料记载，通州古镇自北齐始即揭开城市建设序幕，最初的发展得益于京杭大运河的开凿。京杭大运河贯通后，南北物资水路运输均经由运河在通州、北京间相互交流。清代初期，通州的三个漕仓，规模排在京城漕仓前三位，粮囤数占京城所有漕仓粮囤数的五分之四强。明清两代，每年抵达通州的漕船、客舫商船有3万多艘。
人流往返，经年不断。漕运促进了通州的繁荣。“自通州至皇城四十里，铺石为梁，铁轮相搏，车声益壮，令人心震荡不宁。”从朝鲜学者朴趾源在《热河日记》记述中可见彼时通州的繁华景象。
而随着海运兴起，京杭运河的运输作用逐渐降低。通州古城不断经历着不同的发展阶段。
新中国成立时的通县，停留在一个小县城的概念上，城建、交通、环保相对落后。
第一次转机出现在改革开放以后。1984年，通县首次制定了城市建设总体规划方案，提出了建设北京卫星城的发展思路。此阶段，通州作为北京卫星城接纳了大量化工业和制造业企业，为北京市区的二产向郊区转移和缓解市区就业、人口压力做出了贡献。
1997年，通州撤县设区，其城市建设也迈上了“快车道”。通州区制定实施了《通州卫星城总体规划（1996-2010年）》和《通州区域总体规划》。新城建设明确：通过市区建设从外延扩张向调整改造转移、城市建设的重点从市区向远郊区转移这两个“战略转移”，积极建造承担市区部分延伸功能的14个远郊卫星城，改变产业和人口在市区过于集中的状况。
《北京市城市总体规划（2004-2020年）》中，北京市确定了“两轴-两带-多中心”的城市发展战略，并提出了有序地、高标准地建设包括通州、顺义、亦庄等三个重点新城在内的11个新城，将新城作为疏解中心城区功能和人口、重构城市产业结构、优化城市空间布局的重要节点，从根本上实现从“卫星城”向“新城”的转变。
通州新城是北京东部发展带上的重要节点，同时又连接着河北的重要工业城市廊坊，继而与天津连接，直接打通了京津冀大融合的关节，成为北京参与京津冀合作的重要枢纽和京东地区的发展核心。
北京市第十一次党代会明确要“进一步落实聚焦通州战略，打造功能完备的城市副中心”，从政府角度确定了通州新城在众多新城中的特殊地位以及未来的发展定位。
近年来，通州新城的常住人口不断增加，2012年通州区常住人口已达到129.1万，其中常住外来人口50.7万，占到常住人口的39.3％。
沿着全新城市定位和布局，一切会有质的变化。通州正进入一个以功能性项目和产业项目大量入驻发展的新时期。新城核心区建设“先地下后地上”模式成效初步显现，基础设施和公共服务设施累计开工达到45项，地铁6号线通车，“新北京中心”、“运河一号”等城市地标建筑跃出地面；万达广场、京东罗斯福广场、星悦百货等城市综合体建成开业，一批高端商业圈逐步形成；环球影城项目进展顺利……
从京杭大运河的起点，到首都新的行政中心，通州会再次焕发勃勃生机。
文/《瞭望》新闻周刊记者 鲁畅
刊于《瞭望》2015年第32期
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